為了防范化解隱性債務(wù)，近期湖南省召開了罕見高規(guī)格金融工作會(huì)議，湖南省委書記、省人大常委會(huì)主任杜家毫強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持守土負(fù)責(zé)、主動(dòng)作為，采取強(qiáng)有力舉措嚴(yán)密防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
湖南采取“停建一批、緩建一批、調(diào)減一批、撤銷一批”來化解存量債務(wù)，嚴(yán)控債務(wù)增量。并通過嚴(yán)把土地供應(yīng)、項(xiàng)目管理、企業(yè)債券發(fā)行和平臺(tái)公司整改四大關(guān)口來防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
隱性債務(wù)成因全解析
防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被中央提至新高度后，一些地方違法違規(guī)舉債案例被中央部委通報(bào)，其中湖南省內(nèi)的部分地區(qū)多次被點(diǎn)名。
其中，在審計(jì)署公開的案例中，湖南省邵陽市變相舉債涉及隱性債務(wù)資金高達(dá)72.33億元。更早的2016年6月，審計(jì)署在重點(diǎn)審計(jì)部分省市縣政府債務(wù)時(shí)也發(fā)現(xiàn)湖南省出現(xiàn)隱性債務(wù)，主要是在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的資金中，不同程度存在政府對(duì)社會(huì)資本兜底回購、固化收益等承諾。
第一財(cái)經(jīng)注意到，為了打好防風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)役，理清風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，近日湖南日?qǐng)?bào)一篇《打好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)仗》文章稱，湖南全省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，各級(jí)黨委政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不斷增強(qiáng)，過度舉債的投資沖動(dòng)有所下降，一些地方已經(jīng)著手整治違規(guī)舉債突出問題。但同時(shí)也要清醒看到，全省政府性債務(wù)總量仍然不小，特別是隱性債務(wù)形式多、增速快，積累的局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
根據(jù)湖南省財(cái)政廳數(shù)據(jù)，截至2017年底，湖南省地方政府債務(wù)余額約7756億元，較2016年增長較快。政府或有債務(wù)約2452億元，較2016年有所減少。
中債資信對(duì)湖南省2018年政府專項(xiàng)債券信用評(píng)級(jí)報(bào)告稱，湖南省政府未披露債務(wù)率情況，截至2017年末湖南省政府債務(wù)余額/2017年全省政府綜合財(cái)力為1.05倍，整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)較合理。
上述文章詳細(xì)分析了湖南省隱性債務(wù)形成情況：一是融資平臺(tái)公司成為隱性債務(wù)主要載體。一些地方融資平臺(tái)公司數(shù)量過多，公司治理結(jié)構(gòu)不完善，層級(jí)復(fù)雜，管理混亂，違規(guī)擔(dān)保、隨意拆借資金現(xiàn)象嚴(yán)重，大部分舉債游離于財(cái)政部門監(jiān)管之外。平臺(tái)公司盈利能力較差，難以通過自身經(jīng)營收益償還債務(wù)。
二是一些地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)變相舉債。沒有收入來源，無具體運(yùn)營內(nèi)容，異化為變相舉債的工具。不少地方將市政道路、管網(wǎng)建設(shè)等工程，假借政府購買服務(wù)名義進(jìn)行融資。
三是融資形式日趨多元，風(fēng)險(xiǎn)隱患交織復(fù)雜。除常規(guī)的銀行貸款外，融資租賃、企業(yè)債券、PPN、信托融資、中期票據(jù)、基金融資等多種融資方式相互交織，既拉高了融資成本，又加大了監(jiān)管難度。
此次審計(jì)署披露的邵陽市變相舉債案例正好切合上述情況，即融資平臺(tái)公司成為舉債主要載體，而且融資形式多元。
2017年8月至11月，邵陽市融資平臺(tái)公司邵陽市城市建設(shè)投資經(jīng)營集團(tuán)有限公司通過利用政府道路管網(wǎng)等公益性資產(chǎn)開展融資租賃、發(fā)行中期票據(jù)等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機(jī)構(gòu)舉債72.33億元，主要用于償還到期債務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
其實(shí)中央和湖南省三番五次重申地方不得違法違規(guī)舉債債務(wù)，為何湖南個(gè)別地方仍存在變相舉債問題?
上述文章分析，政府性債務(wù)問題，說到底是發(fā)展理念和政績(jī)觀的問題，反映出一些地方黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在路徑依賴和思維定勢(shì)，習(xí)慣于走靠高負(fù)債拉動(dòng)增長的老路。
在4月16日的湖南省金融工作會(huì)議上，杜家豪強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決摒棄依靠基建投資拉動(dòng)增長、通過高負(fù)債保增長的慣性思維和路徑依賴。
化解債務(wù)出狠招
為了強(qiáng)化地方政府債務(wù)監(jiān)管，今年中共湖南省委和湖南省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)控政府性債務(wù)增長切實(shí)實(shí)施防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)若干意見》，推出了全面清理核實(shí)債務(wù)情況，切實(shí)加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，堅(jiān)決制止各種違規(guī)舉債融資行為，清理整頓融資平臺(tái)公司，規(guī)范適合市場(chǎng)運(yùn)作的公益性項(xiàng)目融資，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)任追究具體舉措。
為真正讓化解債務(wù)存量和嚴(yán)控債務(wù)增量落地，湖南省推出了“四個(gè)一批”。即停建一批：對(duì)不屬于中央重點(diǎn)項(xiàng)目和省委、省政府明確的民生實(shí)事項(xiàng)目及重點(diǎn)項(xiàng)目，且本地債務(wù)已超過警戒線的未開工項(xiàng)目，予以停建。緩建一批：對(duì)已開工建設(shè)的城市景觀等項(xiàng)目，債務(wù)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的，暫緩建設(shè)。調(diào)減一批：對(duì)投資規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際的，壓減投資規(guī)模。撤銷一批：對(duì)違反中央規(guī)定頂風(fēng)違規(guī)舉債的，堅(jiān)決予以撤銷。
這項(xiàng)舉措立竿見影。比如上述被點(diǎn)名變相舉債的邵陽市政府公開消息稱，通過一個(gè)月努力，邵陽市本級(jí)停緩調(diào)撤項(xiàng)目投資193.6億元，減少可能的新增債務(wù)220億元以上。
為了進(jìn)一步封堵地方違法違規(guī)舉債通道，湖南還嚴(yán)把“四道關(guān)口”。
第一關(guān)是土地供應(yīng)關(guān)。加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備、招拍掛的監(jiān)管;土地儲(chǔ)備嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)定運(yùn)作，明確各類平臺(tái)公司不得再承擔(dān)政府土地儲(chǔ)備職能。二是項(xiàng)目管理關(guān)。規(guī)范PPP項(xiàng)目，嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單管理，對(duì)不合規(guī)項(xiàng)目在甄別后予以分類處置。三是企業(yè)債券發(fā)行關(guān)。從嚴(yán)審核把關(guān)各級(jí)政府平臺(tái)公司的發(fā)債申請(qǐng)，支持有效益的實(shí)體企業(yè)發(fā)債。四是平臺(tái)整改關(guān)。嚴(yán)格按要求推進(jìn)融資平臺(tái)公司改革轉(zhuǎn)型，撤銷“空殼類”、整合“相近類”、轉(zhuǎn)型“實(shí)體類”，對(duì)平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債率和重大融資行為加強(qiáng)監(jiān)管和考核。
比如，邵陽將市本級(jí)現(xiàn)有7家平臺(tái)公司撤并成3家。明確各縣平臺(tái)公司不得超過2家，并于10月份提前完成整合。整合后的平臺(tái)公司，不做任何一個(gè)無收益的項(xiàng)目，不再承擔(dān)政府投資職能。
湖南還提出強(qiáng)化“四個(gè)約束”。一是除政府債券外，不得新增系統(tǒng)外需要財(cái)政資金償還的債務(wù)。二是列入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)紅色警告的縣市區(qū)不得新增地方債務(wù)。三是鎖定隱性債務(wù)規(guī)模，并將化債成效納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核和績(jī)效考核。四是實(shí)行化解存量債務(wù)與新增債券額度安排、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。
湖南省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制將風(fēng)險(xiǎn)由高到低分為紅色警告、橙色預(yù)警、黃色提示和綠色安全四個(gè)等級(jí)。邵陽市政府稱自己屬于紅色警告等級(jí)，將實(shí)行政府債務(wù)“零增長”、新投資項(xiàng)目“零上馬”、“兩公”經(jīng)費(fèi)“零支出”，新進(jìn)人員“零招錄”，補(bǔ)貼政策“零出臺(tái)”來化解債務(wù)。
