2月13日，《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》發布，即今年的一號文件。這是連續發布的第20個指導“三農”工作的一號文件。
玉米已經成為我國最重要的農作物之一。其不僅保障了糧食供給，而且也是我國飼料和工業的主要原料。所以，促進玉米產量提升和穩定對于我國長期發展來講至關重要。自08年來一號文件首次提到玉米，15年來玉米的供需結構和側重點已經發生巨大改變。
(資料圖片僅供參考)
本文先將對比今年與去年文件中與玉米相關的政策，來看短期內政策側重點的變化。其次，通過講述玉米相關政策的變化以及歷年一號文件的指導性，更好的理解今年文件指示的意義。
一、2023年和2022年一號文件文件農業基本政策對比
1. 全力抓好糧食生產
在糧食種植面積和產量方面，今年在去年的基礎上提出了更高的要求。2022年的文件中寫到：“全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核，確保糧食播種面積穩定、產量保持在1.3萬億斤以上。推進黃河流域農業深度節水控水，通過提升用水效率、發展旱作農業，穩定糧食播種面積。積極應對小麥晚播等不利影響，加強冬春田間管理，促進弱苗轉壯。”
今年文件指出：“確保全國糧食產量保持在1.3萬億斤以上，各省(自治區、直轄市)都要穩住面積、主攻單產、力爭多增產。全方位夯實糧食安全根基，強化藏糧于地、藏糧于技的物質基礎，健全農民種糧掙錢得利、地方抓糧擔責盡義的機制保障。實施新一輪千億斤糧食產能提升行動。開展噸糧田創建。實施好優質糧食工程。鼓勵發展糧食訂單生產，實現優質優價。嚴防”割青毀糧“。嚴格省級黨委和政府耕地保護和糧食安全責任制考核。推動出臺糧食安全保障法。”
根據國家統計局關于2022年糧食產量數據報告顯示，2022年全國糧食種植面積為177498萬畝，總產量為1.3731億斤，達到文件要求產量。今年，文件表示要確保1.3萬億斤的糧食產量標準。并再次強調加強糧食方面保障的重要性，清晰責任考核，更要推動出臺糧食安全保障法來落實糧食生產安全。本年新增了“千億斤糧食產能提升行動”的計劃是新的側重點。在保證種植面積的情況下，單產的提高顯得至關重要。
去年提到：“主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量，不斷提高主產區糧食綜合生產能力，切實穩定和提高主銷區糧食自給率，確保產銷平衡區糧食基本自給。推進國家糧食安全產業帶建設。大力開展綠色高質高效行動，深入實施優質糧食工程，提升糧食單產和品質。”配合上去年的農業用水效率和小麥晚播問題，政策的側重點更在于保證糧食產量面積，確保自給自足的情況下，再開展優質糧食工程，提升糧食單產。但在今年，文中對于增產的需求更加強烈：“各省(自治區、直轄市)都要穩住面積、主攻單產、力爭多增產。全方位夯實糧食安全根基，強化藏糧于地、藏糧于技的物質基礎，健全農民種糧掙錢得利、地方抓糧擔責盡義的機制保障。”為此，政府在補貼政策、農業現代化建設和農業科技發展方向上，都提出了更多的支持政策。
2. 玉米政策對比
2022的文件對于玉米沒有明顯的利空政策。在穩定玉米生產者補貼力度的情況下，實現產糧大縣夸大保險覆蓋以及對于農業機具的支持，意在保持農民的種植積極性。同時，由于供需關系緊張，意見中明確表示嚴格限制了玉米下游深加工產業的消費空間，加重生產成本。相比之下，大豆在該年的文件中獲得極好的種植支持。輪種補貼、產油大縣獎勵，以及大豆帶狀復合種植的推廣皆在鼓勵農民增加大豆的種植熱情。
(1) 玉米大豆種植補貼
今年在一號文件中，依舊沒有太多玉米的利空消息，核心依舊在于保證玉米盡量不減產的情況下，增加大豆的產量。首先，政策要求完善玉米、大豆生產者補貼，在去年‘穩定’的基礎上，‘完善’加大補貼政策推行的力度和范圍。其次，玉米、大豆的完全成本保險和種植收入保險的范圍，也將從去年的覆蓋產糧大縣逐步擴大實施范圍，讓跟多地區享受種植保險利益。
(2) 玉米大豆帶狀復合種植以及糧豆種植的推廣
加力大豆和油料的推行。在去年文件中已經重視到大豆和油料的產量不足并大力推行耕地輪作補貼和產油大縣。“在黃淮海、西北、西南地區推廣玉米大豆帶狀復合種植，并在東北地區開展糧豆輪作。”玉米大豆帶狀復合種植是在2022年首次提到的概念。根據農業部印發的《2022年大豆玉米帶狀復合種植示范推廣實施方案》在多個地區大力推廣。復合種植的好處在于玉米不減產的情況下，多收一季的大豆，每畝約可豐收100至150公斤大豆。
相比去年，大豆和油料的支持力度在上一層。其中文件要求“扎實推進大豆玉米帶狀復合種植”，可見在該技術推廣的第一年成效顯著。今年更加堅定推行復合種植技術。同時，在東北的基礎上，新增黃淮海地區的糧豆輪作實施范圍。糧豆輪作的推廣，增加了大豆的種植面積，也會導致玉米的種植面積進一步被壓縮。另外，今年要求穩步開發鹽堿地種植大豆。可見國家對于大豆的支持力度極大。
(3) 玉米下游產業政策變化
在去年的文件中，對玉米的下游深加工產業做出明確限制，“嚴格控制以玉米為原料的燃料乙醇加工。”是自2017年提出“適度發展燃料乙醇”后，首次迎來政策轉向，變為“嚴格限制”。其原因在于國內玉米市場供需市場出現的新變化。由于玉米庫存消化的速度奇快，市場從供給過剩變為短缺，玉米價格的快速上漲。同時，玉米進口量也在增加。2021年我國玉米進口量為2835萬噸，同比增長152.2%。通過2022文件中明確對于下游消費的限制，供需緊張有所改善，該年1至10月玉米進口量為1901萬噸，同比減少27.5%。
今年，一號文件中并未提及對于玉米下游產業的限制。可以理解為去年的指導意見效果顯著。預計該限制將在今年繼續實行，直至市場發生新的重大變化。
(4) 玉米單產提升工程
文件今年在對于糧食的增產提出了新的要求，這是去年未提及的。作為最重要的農作物之一，糧食在未獲得種植面積支持的情況下，配合新一輪千億斤計劃的開展，玉米的單產提升工程以及玉米品質將成為關鍵。在今年的文中提到：“加快玉米大豆生物育種產業化步伐，有序擴大試點范圍，規范種植管理。”生物育種基于遺傳學、分子生物學、基因組學、計算生物學和系統生物學理論，依賴先進生物技術，與生命科學基礎研究密不可分，將成為支撐未來現代種業長足發展的決定力量。而提高玉米自給率，必須依靠提高畝產，其中最重要的是發揮良種作用。通過生物技術培育高產、優質、多抗品種是必由之路。可見單產提升以及玉米的生物育種產業化可以達到相輔相成的效果。
(5) 配套補貼
在2022年的文件中提到具體農機的補貼，包括玉米大豆帶狀種植農機。在今年意見指出：“加快先進農機研發推廣。加緊研發大型智能農機裝備、丘陵山區適用小型機械和園藝機械。支持北斗智能監測終端及輔助駕駛系統集成應用。完善農機購置與應用補貼政策，探索與作業量掛鉤的補貼辦法，地方要履行法定支出責任。”文件沒有明確對于單一類型農機的補貼支持，而是在去年的基礎上完善補貼政策。
對比來看，今年的一號文件加大了對于大豆的擴種和增產的力度，體現出大豆對我國的重要性和增產的決心。在該環境下，玉米的種植進一步被壓制。意見保證了玉米基本的種植補貼政策和面積，單產提升工程以及生物育種產業發展將成為玉米新的方向。
二、玉米政策歷史回顧
1. 臨儲政策
在2008年的一號文件中首次提到玉米，內容為“高度重視發展糧食生產。切實穩定糧食播種面積，優化品種結構，提高單產水平，確保糧食生產穩定發展。積極發展稻谷生產，擴大專用小麥播種面積，合理引導玉米消費。繼續實施糧食生產各項工程。根據糧食產銷格局的變化，進一步完善糧食風險基金政策，加大對糧食主產區的扶持力度，完善產糧大縣獎勵政策。實施糧食戰略工程，集中力量建設一批基礎條件好、生產水平高和調出量大的糧食核心產區；在保護生態前提下，著手開發一批資源有優勢、增產有潛力的糧食后備產區。”
文件中還提出了多個農業政策方向。包括：開展政策性農業保險試點的經驗和做法；穩定糧食播種面積，優化品種結構，提高單產水平，確保糧食生產穩定發展；加快推進農業機械化等各項內容。
對玉米的文件指導處于三方面的考慮。一，我國人均糧食占有量下降。我國糧食產量自1998年以來連年下降。2004年開始，國家通過直補、免稅等多種政策調動了農民積極性，使得產量有所提升。隨著人口增長，糧食供給的保障顯得尤為重要。二，我國玉米的工業消費量大。2006年發布的《關于加強玉米加工項目建設管理的緊急通知(發改工業[2006]2781號》文件中指出：當前玉米加工業發展過快，超過玉米產量增長水平，并對深加工產業進行組織結構調整。三，生產成本的提高降低了農民種植玉米的積極性。
數據來源：《中國統計年鑒2008》
為此國家在2008的一號文件中提出“合理引導玉米消費”，皆在改變玉米供需關系的不平衡。同年，發改委聯合多個部門發布《關于對部分商品及服務實行零食價格干預措施的辦法》，文中指出在東北三省和內蒙古自治區實施了玉米臨時收儲政策。內容為根據一年一定一公布的原則，每年以一定價格(稱為臨儲價格)收購上述地區范圍內的玉米。
臨時收儲政策的目的在于增加糧食生產和農民增收。在隨后的6年中，有5份一號文件提到適時啟動玉米的臨儲政策，同時從多方面支持增產，包括農業種植補貼、農業保險和農機補貼等。而政策的效果也是雙面的。正面來說，糧食和農民收益都獲得了積極效果，達到了政策最初目的。就玉米來說，年產量提升了約15%；同時，農名的收益也隨著玉米價格提升而增加。
數據來源：Wind
然而，臨時收儲政策也帶來多個負面影響。下游消費量并未趕上玉米的產量增長，國內供需市場出現失衡現象。此外，不斷上漲的玉米價格加重了下游企業的成本。臨儲政策為我國的玉米價格托市，而CBOT玉米價格走低，造成我國玉米價格與國外出現脫鉤，大量企業選擇進口玉米或者替代糧食。2012年，我國玉米進口量激增至521萬噸達歷史高峰。同時國儲庫存的收儲量在2015也達到了玉米一年的產量。臨儲政策的改革也隨之而來。
數據來源：大商所、CBOT
2. 農業供給側改革：價補分離政策
2014年，我國繼續執行玉米適時臨儲政策。在保證糧食安全穩定的情況下，農業政策重心繼續向市場化傾斜。“堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產者，切實保證農民收益。加大農業保險支持力度。提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼，不斷提高玉米保險的覆蓋面和風險保障水平。更加積極地利用國際農產品市場和農業資源，有效調劑和補充國內糧食供給。”
2015年的一號文件持續聚焦糧食發展水平。對于玉米來說，這份文件的側重點在與加大下游產業的消費力度。文中提到：“支持青貯玉米和苜蓿等飼草料種植，開展糧改飼和種養結合模式試點，促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展。支持糧食主產區發展畜牧業和糧食加工業，繼續實施農產品產地初加工補助政策，發展農產品精深加工。”但是文中并未提及關于玉米的任何補貼政策，而玉米的替代種植產品大豆連續獲得支持。同時，“完善國家糧食儲備吞吐調節機制”也對玉米臨儲政策的未來產生不確定性。
2016年的文件確定了玉米臨儲政策的結束以及玉米市場化的方向。“適當調減非優勢區玉米種植。按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。按照政策性職能和經營性職能分離的原則，改革完善中央儲備糧管理體制。深化國有糧食企業改革，發展多元化市場購銷主體。加強規劃和政策引導，促進主產區農產品加工業加快發展，支持糧食主產區發展糧食深加工，形成一批優勢產業集群。改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度。堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，采取”分品種施策、漸進式推進“的辦法。”同年3月底，國家發改委聯合其他多個部門發布文件，將玉米臨時收儲政策從“市場化收購”調整為“補貼”機制。
三、政策的延續性和變化
2015年開始，國家持續削減對玉米的種植支持，并且支持加快消費端的力度。同時，政策開始大力推進大豆的種植。隨著2016年確定了價補分離的補貼政策后，該政策一直延續至今。直到2022年玉米市場變得供不應求，國家開始嚴格限制下游消費。
2023的一號文件，基本延續了近年來的農業政策的發展路徑。首先確保糧食產量穩定，今年提出了新一輪千億斤糧食增產計劃，意在繼續增加糧食產量。對于農產品來說，今年需要完善農產品生產者的補貼政策；繼續支持大豆油料增產工程，以及不增加玉米種植面積。同時提到玉米的單程提升工程以及加快生物育種技術產業化步伐。結合上述糧食增產計劃，新的發展方向逐步顯現。
（文章來源：南華期貨）
